比特币战略法案在特朗普任期前 100 天可能无法通过？
“2024 年美国总统选举落下帷幕，特朗普胜选的背后，加密货币行业持续进军“金钱政治”引发广泛关注。一方面，加密货币行业在此次大选中的资金动员取得明显成果，推动形成了美国历史上对加密货币最为友好的国会，整个行业或正在经历前所未有的“政治化”；另一方面，特朗普的支持将进一步推动加密货币在全球范围内的普及和应用，整个行业或将迎来关乎其能否真正融入主流金融体系的历史性考验。
本文梳理美国加密货币行业为何进军“金钱政治”并选择看多特朗普，并分析特朗普第二任期将如何影响加密货币行业发展。
一、拜登政府时代，加密货币行业发展受到限制
整体而言，拜登政府对加密货币行业的发展持谨慎态度，既未明确反对也未完全支持，但政策落脚点侧重于加强监督、减轻风险，确保加密货币行业的快速发展不会威胁消费者权益和金融系统稳定。
2022 年 3 月，拜登签署了“关于确保负责任地发展数字资产”的总统行政令，要求财政部、商务部和其他主要机构评估数字资产的益处和风险，并研究开发央行数字货币的可行性。
布鲁金斯学会学者表示，这一行政令更像是一个号召，而非具体的执行计划，目的在于寻求发展数字资产的积极作用（如金融效率、包容性、美国在全球金融中的领导地位）与风险因素（如潜在的非法融资、监管套利、针对消费者和企业的不当行为）之间的平衡[1]。
普华永道对此分析提出，拜登政府对加密货币的态度并非完全敌视，而是一种“并非不友好”（not-unfriendly）的柔化立场，包括对数字资产领域“负责任的创新”的相对热情立场[2]。美国消费者金融保护局（CFPB）和美国证券交易委员会（SEC）等金融监管机构主席均对此举表示欢迎并宣称将完全遵守行政令。路透社认为，这起码意味着美国政府已经明确认识到加密货币日益发展的重要意义及其对美国和全球金融体系的潜在影响[3]。从市场的反应来看，比特币的价格一度随着行政令的公布而大幅上涨。
不过，从实际的监管效果来看，SEC、美国联邦存款保险公司（FDIC）和美联储等联邦政府独立机构的监管行动相互叠加，还是对加密货币的发展构成了明显的掣肘之势。
其中，SEC 是美国加密货币领域的主要监管机构之一，其对加密货币的监管权取决于它们是否被视为证券或证券交易。截至目前，SEC 已将许多加密货币视为证券，并对相关交易所采取了执法行动。
例如，2024 年 10 月，SEC 起诉高频交易公司 DRW 的加密货币部门 Cumberland DRW，指控其在未经注册的情况下，交易了超过20亿美元的加密资产；此前，SEC 曾对 Kraken、Binance、Coinbase 等加密货币交易巨头发起诉讼。
2023 年是 SEC 执法行动的一个小高潮，数据显示，在 2023 财年，SEC 共提起了 784 起执法行动，起诉了多个未经注册的加密资产发行、平台及中介机构[4]。
表1 SEC对加密货币行业的部分监管执法行动
信息来源：美国证券交易委员会[5]
需要特别注意的是，2022 年 3月，SEC 发布了员工会计公告第 121 号（SAB 121），要求为客户提供数字资产托管服务的银行和金融机构在其资产负债表上记录这些资产并披露相关风险。具体而言，企业需要将为客户托管的加密资产视为一项负债，并在资产负债表中同时列示一项与之等额的资产，用于反映企业保护客户加密资产的责任。
有批评观点提出，这种规定虽是为了提高透明度，但实际上却让企业的资产负债表大幅膨胀，直接限制了资本运作空间，显著影响了企业扩张能力。共和党众议员迈克·弗拉德（Mike Flood）对此表示，SAB 121 看似无害，但却是“ SEC 对数字资产采取的最有害的行动之一”[6]。
2024年5月，美国参众两院均曾通过推翻 SAB 121 的决议，但随后这一决定被拜登一票否决。拜登对此回应表示，“政府不会支持危害消费者和投资者福祉的措施。要利用加密资产创新的潜在利益和机遇，就必须为消费者和投资者提供适当的保护。”2024 年 7 月，众议院试图再次推翻总统决议，但并未达到三分之二的多数票门槛。
客观而言，在 2024 年美国大选的背景下，SAB 121 实际上已经成为两党总统候选人和议员们对于加密行业态度的试金石和角力场。而参众两院和总统之间就 SAB 121 相互否决这一过程本身，则凸显了拜登政府及民主党内部对加密货币的立场不定。
加密货币行业对 SEC 的监管措施日益不满，对SEC现任主席加里·根斯勒（Gary Gensler）的反对声音尤其强烈。自上任以来，根斯勒一直坚称现有的证券法足以监管加密货币行业，回绝了针对特定行业制定法规的要求。美国众议院金融服务委员会也在近期的听证会上指责SEC阻碍了加密货币行业的发展，共和党委员海丝特·皮尔斯（Hester Peirce）表示，“SEC 采取了一种在法律上并不精确的观点来掩盖监管上的不明确，尤其是关于加密资产及其交易是否应被视为证券的问题”[7]。
FDIC 对加密货币的干预则较为间接，往往通过其对传统银行的监管，间接影响与加密货币相关的金融活动，特别是在确保存款安全和金融稳定方面。FDIC 在 2022 年 3 月至 2023 年 5 月向受监管的金融机构发出了多封“暂停函”，要求“暂停或不扩展正在规划或进行的加密货币相关活动，并提供更多信息”[8]。这一行动被解读为通过行政手段切断加密货币公司与传统银行服务之间的联系，被加密货币投资人尼克·卡特（Nic Carter）称为“窒息点行动 2.0”（Operation Chokepoint 2.0）[9]。
除此之外，美联储等机构也间接影响了与加密货币相关的金融活动。例如，2024年9月，美联储对为加密货币公司提供服务的德州联合银行（United Texas Bank）和客户银行（Customers Bank）发布禁止令，理由是两家银行在管理加密客户及其风险方面存在“重大缺陷”，尤其是在反洗钱合规性方面。
事实上，接棒拜登成为民主党总统候选人的哈里斯，在试图团结党内时对于加密货币的发展与监管采取了比拜登更为积极的立场，但受制于党内分歧，哈里斯难以像特朗普一样明确地公开表示对于加密货币行业的支持。据彭博社报道，她在竞选活动中只提到过一次加密货币，而哈里斯团队不愿就加密货币多加表态，这被业界人士解读为一个信号——如若哈里斯担任总统，将意味着拜登时代对于加密货币模糊态度的延续。
二、加密货币选民群体崛起，加密货币行业进军“金钱政治”、看多特朗普
《2024 年加密货币持有率和情绪报告》显示，在 2022 年动荡熊市导致多家加密货币公司破产后，美国加密货币市场在 2023 年实现了健康复苏。目前约有 40% 的美国成年人拥有加密货币，而 2023 年这一比例为 30%。
持有加密货币最常见的原因是投资多元化，分析显示，由于比特币与美国股市的负相关性，加密货币作为投资组合多元化工具在 2023 年总体上取得巨大成功[10]。根据美国网站 security.org 今年9月的统计，约 63% 的加密货币持有者希望在明年获得更多加密货币。
随着美国加密货币市场的蓬勃发展，加密货币选民群体对选举结果的影响日益关键。在这一潜在摇摆选民群体的基础上，加密货币行业得以调动资本提前介入总统选举过程，通过资助超级政治行动委员会（Super PACs），支持亲加密货币的候选人，同时扳倒加密货币的反对者，进而在国会和总统选举中发挥作用，而非在选后进行大规模游说。
《连线》杂志提出，不少加密行业的领袖和知名投资人选择站在共和党候选人特朗普这边。例如，Gemini、Kraken 等交易平台的创始人为特朗普捐赠了大笔资金，并公开支持他的竞选[11]。播客 What Bitcoin Did 的主持人彼得·麦科马克（Peter McCormack）对此直白表示，“如果你是一个关心通过比特币实现稳健收益这个单一问题的选民，特朗普显然是不二之选。”
事实上，特朗普早期对加密货币的态度同样较为负面。在2019年发布的推特中，他写道：“我不喜欢比特币和其它加密货币，因为它们不是货币。加密货币的价值建立在稀薄空气之上，极不稳定。不受监管的加密资产会助长非法行为和毒品交易等犯罪活动。美国只有一种真正的货币，它比以往任何时候都更加强大和可靠，它是迄今为止世界上最主要的货币，并将永远如此，它就是美元！”
不过，在 2024 年美国总统选举期间，特朗普态度逆转。这一变化背后，既有来自加密货币行业的大量政治献金，也有加密货币行业人士的不断游说。英国《金融时报》驻华盛顿首席记者爱德华·卢斯（Edward Luce）在今年7月对此评价表示，“特朗普转向支持加密货币，主要就是因为来自比特币社区的巨额捐款。”
在 2024 年比特币大会上的主旨演讲中，特朗普明确表示，如果再次当选总统，自己将全心全意拥抱加密货币，并计划将美国打造为“比特币超级大国”（bitcoin superpower）和“全球加密货币之都”（crypto capital of the planet）[12]。
目前来看，加密行业在选举中的资金动员取得了明显成果，推动形成了美国历史上对加密货币最为友好的国会。根据Stand With Crypto联盟的最新跟踪，已有约 300 名支持加密货币的议员当选进入国会[13]。
图1 美国国会议员对加密货币的态度
注：统计截至 2024 年 11 月 26 日
来源：Stand With Crypto
其中，加密货币行业向“捍卫美国就业政治行动委员会”（Defend American Jobs PAC）捐赠了 4000 万美元，间接支持了亲加密货币的共和党参议员伯尼·莫雷诺（Bernie Moreno）击败被视为“加密货币圈的敌人”的民主党人谢罗德·布朗（Sherrod Brown），最终赢得俄亥俄州参议员席位，这被认为是加密货币行业的一次重大胜利。随着特朗普即将入主白宫，加密行业有望得到更多进入权力走廊的机会并从中获益。
在特朗普胜选的短期内，加密货币市场迎来了一波强劲的增长浪潮。比特币价格一路高歌猛进，于 11 月 13 日首次突破了 9 万美元/枚的历史关口，并于 11 月 22 日一度击穿 9.9 万美元/枚。其他加密货币也出现了强劲的涨势，根据《经济学人》对过去一段时间的市场追踪，除稳定币之外，全球排名前20的加密货币平均涨幅甚至超过了比特币。其中，颇受马斯克追捧的狗狗币自选举日以来价格翻了一番。11 月 12 日，全球加密货币市场的总市值首次突破了 3 万亿美元大关[14]。
整体而言，市场对加密货币的高涨热情不仅反映了对特朗普政策 2.0 的积极预期，也显示了加密货币在全球金融体系中日益增长的影响力。
图2 近一个月比特币价格走势（美元/枚）
注：统计截至 2024 年 11 月 26 日
来源：Kraken[15]
三、特朗普第二任期将如何影响加密货币行业发展
综合特朗普在竞选过程中对加密货币行业的表态来看，其再次当选可能会为加密货币行业带来更为积极的监管环境，可能采取的措施包含建立“比特币战略储备”、解雇SEC主席根斯勒、成立加密货币顾问委员会等。
1. 建立“比特币战略储备”
特朗普在 2024 年比特币大会上提及的“比特币战略储备”引用自美国怀俄明州参议员辛西亚·卢米斯（Cynthia Lummis）提出的《通过优化投资促进创新、技术和竞争力法案》（又称《2024 比特币战略储备法案》，BITCOIN Act of 2024），该计划通过建立比特币战略储备，推动美元增值并偿还国家债务[16]。
具体来看，《2024 比特币战略储备法案》主要包括以下内容[17]：
- 法案目标：通过将比特币纳入美国国家资产储备，为美国提供一种对抗经济不确定性和货币不稳定性的有效工具，从而增强国家金融弹性，在全球金融创新中保持领先地位，确保美国在未来的经济竞争中处于有利位置。
- 比特币购买计划：通过联邦储备系统和财政部内部资金等多元化现有资金来源来购置比特币。每年购买不超过 20 万个比特币，持续五年，总计购买 100 万个比特币，计划总量约占全球比特币总供应量的 5%，与美国持有的黄金储备规模相当。购买过程将透明且战略性地进行，以尽量减少对市场的干扰。
- 建立安全存储网络：由美国财政部负责运营一个去中心化的比特币存储网络，确保国家比特币资产的物理和网络安全达到最高标准。
- 持有时长和使用规则：政府购买的比特币将至少持有20年。在此期间，除用于偿还国债外，比特币不得出售、交换或拍卖比特币储备。初始持有期过后，每两年内最多可以出售不超过10%的储备。
这一提案公布后引起了多方质疑。大西洋理事会（Atlantic Council）学者阿南雅·库马尔（Ananya Kumar）认为，这一提案的支持者认为比特币是一种国家和经济安全资产，就像石油或黄金一样，但从经济安全角度来看，比特币在美国经济中无法发挥与石油相同的作用——石油是为国家经济和国民生活提供动力的基本投入之一，而加密货币不是，它不是经济运行中的重要商品或投入。
在她看来，比特币价格仍然受到宏观经济因素的影响，恢复速度较慢。此外，加密货币的价格波动性持续存在，使其无法有效对冲通货膨胀。“《2024 比特币战略储备法案》的最大缺点是赋予了比特币所不具备的价值……这个提议往好了说是为时过早，往坏了说是与市场现实情况和美国国家安全目标脱节[18]。”阿南雅·库马尔表示。
美国学者维塔利·卡森尼尔森（Vitaliy Katsenelson）在英国《金融时报》发文提出，在市场对美元的情绪已经遭受扰动之际，白宫对比特币的推广可能会动摇人们对美元作为全球储备货币的信任，从而削弱美元地位，至于当前的财政挑战，“真正能够使美国继续保持伟大的不是比特币，而是控制债务和赤字[19]。”
有观点提出，特朗普政府可能通过行政命令启动比特币战略储备的建立，但大量的财务承诺通常需要国会采取行动来分配资金并建立法律框架。美国加密货币倡导组织 The Digital Chamber 的创始人兼首席执行官裴瑞安娜·宝盈（Perianne Boring）对此认为，“由于共和党将很快控制众议院、参议院和白宫，比特币战略储备的落地是有可能的，但该法案不太可能在新一届国会就职的头100天内获得通过。”
此外，比特币战略储备的建立可能需要美国司法部、财政部等多个政府机构的协调。瑞安娜·宝盈表示，“能否实现联邦机构之间的资金转移仍是未知数，特朗普能在其中发挥多少行政权力也无法确定[20]。”
尼克·卡特在近期与新一届国会成员及美联储成员会面后表示，在加密货币方面，国会的优先事项包括通过稳定币法案和调查“窒息点行动2.0”，比特币战略储备的提案仍未经讨论。综合来看，建立比特币战略储备的计划即使落地，也将是一个渐进的过程。
2. 解雇SEC主席根斯勒、成立加密货币顾问委员会
特朗普曾在竞选过程中多次表示，如果自己胜选，将解除根斯勒的职务，并成立一个加密货币顾问委员会。11 月 22 日，SEC 现任主席根斯勒宣布将于特朗普正式就任总统的当天辞职。这一做法符合过往惯例，即SEC主席往往会在总统换届时卸任，这也将为特朗普提名新一任 SEC 主席清除障碍。
彭博社援引知情者消息称，特朗普团队正在考虑在白宫设立一个专门负责加密货币政策的职位[21]。福克斯新闻获悉，曾被币圈称为“加密货币之父”的克里斯·贾恩卡洛（Chris Giacarlo）是该职位的最有力竞争者[22]。贾恩卡洛曾在特朗普第一任期担任商品期货交易委员会（CFTC）主席，长期支持发展区块链技术。CFTC以监管力度较轻而著称，加密货币行业人士大多认为加密货币应该受到CFTC而非SEC的监管。
德意志银行分析师Marion Laboure认为，特朗普的第二个总统任期将为加密货币带来更为积极的监管环境，对于加密货币行业而言，这可能意味着监管透明度的提高、参与机构的增加、基础设施的改进，但市场仍需警惕政策实施过程中的不确定性，如政策落地未能达到市场预期可能导致的价格波动、加密货币行业全球竞争的加剧、技术更新的加速等。
未来，加密货币行业的命运将取决于特朗普政策承诺的实际落地情况、行业自治能力以及全球市场反应。无论如何，加密货币这一新兴金融工具已经成为影响美国政治生态的重要力量之一，而特朗普的支持或将进一步推动其在全球范围内的普及和应用。对于加密货币行业而言，其当前面对的或许不仅是一次重要的发展契机，更是一次关乎其能否真正融入主流金融体系的历史性考验。
参考文献
[1] Aaron Klein. How Biden’s executive order on cryptocurrency may impact the fate of digital currency and assets. The Brookings Institution. Mar 17, 2022.https://www.brookings.edu/articles/how-bidens-executive-order-on-cryptocurrency-may-impact-the-fate-of-digital-currency-and-assets/
[2] Five key points on the Biden Administration’s Executive Order on digital assets. PwC.https://www.pwc.com/us/en/industries/financial-services/library/biden-executive-order-digital-assets.html
[3] Andrea Shalal and Katanga Johnson. Biden orders government to study digital dollar, other cryptocurrency risks. Reuters. Mar 10, 2022. https://www.reuters.com/business/finance/biden-orders-government-study-digital-dollar-other-cryptocurrency-risks-2022-03-09/
[4] SEC Announces Enforcement Results for Fiscal Year 2023. U.S. Securities and Exchange Commission.https://www.cornerstone.com/insights/reports/sec-cryptocurrency-enforcement/
[5] Crypto Assets and Cyber Enforcement Actions. Crypto Assets. U.S. Securities and Exchange Commission.https://www.sec.gov/securities-topics/crypto-assets
[6] Rep. Flood at Blockworks: It’s time to overturn SAB 121. House.gov. May 21, 2024.https://flood.house.gov/media/columns/rep-flood-blockworks-its-time-overturn-sab-121
[7] Douglas Gillison. Wall Street watchdog faces bipartisan ire in House over crypto. Reuters. Sep 25, 2024. https://www.reuters.com/technology/wall-street-watchdog-faces-bipartisan-ire-house-over-crypto-2024-09-24/?utm_source=chatgpt.com
[8] Office of Inspector General. FDIC Strategies Related to Crypto-Asset Risks. Federal Deposit Insurance Corporation. Oct 18, 2023.https://www.fdicoig.gov/news/summary-announcements/fdic-strategies-related-crypto-asset-risks
[9] Nic Carter. Operation Choke Point 2.0 Is Underway, And Crypto Is In Its Crosshairs. Private Wires. Jan 9, 2023. https://www.piratewires.com/p/crypto-choke-point
[10] Tom Blackstone. 2024 Cryptocurrency Adoption and Sentiment Report. Security.org. Sep 26, 2024.https://www.security.org/digital-security/cryptocurrency-annual-consumer-report/
[11] Joel Khalili. As Trump Takes a Victory Lap, the Crypto Faithful Kiss the Ring. WIRED. Nov 6, 2024. https://www.wired.com/story/trump-crypto-support/
[12] Trump calls for US to be‘crypto capital of the planet’in appeal to Nashville bitcoin conference. AP. Jul 28, 2024.https://apnews.com/article/donald-trump-bitcoin-cryptocurrency-stockpile-6f1314f5e99bbf47cc3ee6fc6178588d
[13] Crypto election updates. Stand With Crypto. https://www.standwithcrypto.org/races
[14] Why crypto mania is reaching new heights. The Economist. Nov 12, 2024.https://www.economist.com/finance-and-economics/2024/11/12/why-crypto-mania-is-reaching-new-heights
[15] https://www.kraken.com/zh-cn/prices/bitcoin
[16] Lummis Introduces Strategic Bitcoin Reserve Legislation. Jul 31, 2024.https://www.lummis.senate.gov/press-releases/lummis-introduces-strategic-bitcoin-reserve-legislation/
[17] Cynthia Lummis. Boosting Innovation, 5 Technology, and Competitiveness through Optimized In6 vestment Nationwide Act of 2024.https://www.lummis.senate.gov/wp-content/uploads/BITCOIN-Act-FINAL.pdf
[18] Ananya Kumar. What exactly is a strategic bitcoin reserve? Atlantic Council. Aug 8, 2024.https://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/what-exactly-is-a-strategic-bitcoin-reserve/
[19] Vitaliy Katsenelson. Trump’s call for a bitcoin strategic reserve is a very bad idea. Financial Times. Sep 2 2024.https://www.ft.com/content/e0e5e286-1885-4d72-8b65-3333069815c1
[20] Can a Strategic Bitcoin Reserve Move Forward Without Congress? Experts Disagree. Coindesk. Nov 18, 2024.https://www.coindesk.com/policy/2024/11/18/can-a-strategic-bitcoin-reserve-move-forward-without-congress-experts-disagree
[21] Trump Team Mulls Creating First-Ever White House Crypto Role. Bloomberg. Nov 20, 2024.https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-11-20/trump-team-mulls-creating-first-ever-white-house-crypto-role
[22] Trump's former CFTC chair eyed for 'crypto czar' role. Fox Business. Nov 21, 2024.https://www.foxbusiness.com/politics/trumps-former-cftc-chair-eyed-crypto-czar-role
